EU und die Ukraine: Neue Heraus­forderungen in Zeiten von COVID-19

Allmählich werden in der EU wieder die Grenzen geöffnet. Doch wie sieht es für die Ukraine mit der Reisefreiheit aus? Im März mussten viele ukrainische ArbeitsmigrantInnen in ihr Land zurückkehren, wo sie nun von der Arbeitslosigkeit bedroht sind. Aufgrund des dringenden Bedarfs an SaisonarbeiterInnen, bemühen sich einige EU-Länder derzeit auf Regierungsebene um besondere Einreisemöglichkeiten für Arbeitskräfte aus der Ukraine – ein vor der Pandemie unvorstellbarer Vorgang. Auch die nächsten Schritte im EU-Ukraine Assoziierungsprozess werden von COVID-19 beeinflusst, wie unsere ExpertInnen aus Kyjiw erläutern. 

Von Iryna Sushko und Pavlo Kravchuk, Analysezentrum Europe Without Barriers, Kyjiw

Die Ukraine begab sich am 12. März – fast zeitgleich mit anderen mittel- und osteuropäischen Staaten mit Ausnahme von Belarus und der Russischen Föderation – in Quarantäne. Zu diesem Zeitpunkt gab es nur einen offiziell registrierten Fall im gesamten Land. Stufenweise wurde eine Maskenpflicht eingeführt, Großveranstaltungen wurden verboten, Schulen und Universitäten geschlossen, der Fernzugverkehr und der Betrieb von U-Bahnen eingestellt, Linien- und später auch Charterflüge gestrichen, der städtische Nahverkehr ausgedünnt und Geschäfte und Einrichtungen geschlossen, die nicht zur „kritischen Infrastruktur” gezählt wurden. Für das gesamte Land wurde eine Ausnahmelage ausgerufen, was eine Dringlichkeitsstufe unter dem Ausnahmezustand liegt.

Die ukrainische Regierung untersagte zudem die Einreise ausländischer Staatsangehöriger ohne Aufenthaltsberechtigung in der Ukraine, wobei etliche Ausnahmen, etwa für Diplomaten, Lastwagenfahrer und Flugzeugpersonal, galten. Über 80 Prozent der Grenzübergänge wurden für den Personenverkehr geschlossen und der Grenzübertritt zu Fuß verboten. Stand Anfang Mai sind an der insgesamt 5.600 Kilometer langen Außengrenze der Ukraine gerade einmal 18 Grenzübergänge für Kraftfahrzeuge geöffnet sowie im ganzen Land nur ein Flughafen in Betrieb.

Durch die beinahe vollständige Grenzschließung fiel die Anzahl der täglichen Grenzübertritte auf den historisch niedrigsten Stand seit 29 Jahren – und damit seit Beginn der Unabhängigkeit des Landes. Wurden 2019 insgesamt 102 Millionen Grenzübertritte (bis zu 275.000 pro Tag) gezählt, bewegt sich die Zahl derzeit zwischen sechs- bis zehntausend pro Tag (Ein- und Ausreise zusammengenommen).

Der zuvor sehr rege, grenznahe Verkehr zwischen der Ukraine und den EU-Ländern Polen, Slowakei, Ungarn und Rumänien kam so gut wie zum Erliegen, die eingespielten Kreisläufe der Arbeitsmigration wurden unterbrochen. Nach diesen Maßnahmen konnte die Ausbreitung des Virus in der Ukraine auf einem der europaweit niedrigsten Niveaus gehalten werden, jedoch bringt die Quarantäne eine Reihe von wirtschaftlichen und sozialen Herausforderungen mit sich.

Arbeitsmigration

In vielen Ländern leiden in erster Linie die Tourismus- und Luftfahrtbranche sowie der Transport- und Dienstleistungssektor unter der Pandemie. Die Verluste der Tourismus- und Luftfahrtindustrie belaufen sich Schätzungen zufolge weltweit auf insgesamt 2,1 Billionen Dollar. Der größte ukrainische Flughafen in Boryspil, der einzige noch im Betrieb befindliche zivile Flughafen, fährt monatlich einen Verlust von 360 Millionen Hrywnja (12,4 Millionen Euro) ein.

Obwohl sämtliche Quarantänemaßnahmen darauf abzielten, den Güterverkehr umfassend sicherzustellen, fiel das ukrainische Außenhandelsvolumen im April 2020 gegenüber dem selben Monat im Vorjahr um 16,4 Prozent - 26,47 Prozent bei den Importen und 4,77 Prozent bei den Exporten. 

Die Ukrainer sind seit Ende des 19. Jahrhunderts eine Nation von Auswanderern und insbesondere Arbeitsmigranten. In diesem Bereich führte die Quarantäne zu einem radikalen Wandel. Zum einen kam es im März, bedingt durch Grenzschließungen, einen faktisch EU-weiten Shutdown in der Dienstleistungsbranche und die allgemeine Unsicherheit zu einer massenhaften Rückkehr von Arbeitsmigranten. Die Zahl der Einreisenden lag um 300.000 höher als die der Ausreisenden, ein höchst untypischer Wert für ein Land mit einer für gewöhnlich negativen Einreisebilanz. Vor dem Hintergrund der Schließung von Grenzübergängen und der Aussetzung des Personenfernverkehrs führte die massenhafte Rückkehr zu Ansammlungen von vielen tausend Menschen an den Grenzübergängen, begünstigte die Entstehung eines Schwarzmarktes für Transportdienstleistungen und befeuerte scharfe Kritik an der Regierung.

Zum anderen können viele ukrainische Arbeitsmigranten nicht aus den Ländern ausreisen, in denen sie tätig sind. Viele von ihnen sind von Arbeitslosigkeit bedroht. Das birgt große ökonomische und soziale Risiken. Der finanzielle Beitrag ukrainischer Arbeitnehmer im Ausland zur heimischen Wirtschaft belief sich 2019 auf zwölf Milliarden Dollar – das entspricht 7,7 Prozent des BIP.

Allerdings zeigt sich derzeit auch ein gegenläufiger Trend. Die Landwirtschaft in den Ländern der EU und des Europäischen Wirtschaftsraums ist in hohem Maße abhängig von ausländischen Saisonarbeitern, darunter sind auch ukrainische Arbeitskräfte. So lagen 2018-2019 die Ukrainer auf dem ersten Platz unter den in Polen und Finnland beschäftigten Saisonarbeitern und stellten auch eine bedeutende Größe auf dem landwirtschaftlichen saisonalen Arbeitsmarkt in Deutschland, der Tschechischen Republik, Österreich und anderen Ländern dar. Aufgrund des dringenden Bedarfs bemühen sich Arbeitgeber und Regierungen jetzt zentral um die Bereitstellung von Transportmöglichkeiten für Saisonarbeiter. Im April starteten die ersten Charterflüge aus der Ukraine, die Arbeitskräfte nach Finnland und Großbritannien brachten, Anfragen gab es auch aus Dänemark, Norwegen und Österreich.

Die Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine 

Die COVID-19-Pandemie bringt erhebliche Veränderungen in den Beziehungen zwischen der EU, ihren Mitgliedsländern und der Ukraine mit sich. Vor dem Hintergrund bereits bestehender Problematiken sind neue hinzugekommen, die Regierungen und Gesellschaften zwingen, nach unkonventionellen Lösungen zu suchen und sich auf die neue Realität einzustellen. Einerseits richten sich staatliche Aufmerksamkeit und Ressourcen überwiegend auf die Lage im Inneren. Andererseits gewinnen in einer Zeit, in der Regierungen für die Eindämmung der Pandemie und die Rettung von Menschenleben sorgen müssen, Partnerschaft und Zusammenarbeit auf internationaler Ebene an Bedeutung.

Möglicherweise öffnet sich durch die Arbeitsmigration ein neues Kapitel in der Migrationszusammenarbeit zwischen der Ukraine und der EU, denn die Regierungen nahmen sich zum ersten Mal auf zentraler Ebene dieses Themas an. Auch arbeiten die EU und die Ukraine bei der Pandemiebekämpfung eng zusammen. Mit ukrainischen Frachtflugzeugen vom Typ Mrija und Ruslan wurden zahllose Transporte medizinischer Ausrüstung durchgeführt und ein ukrainisches Ärzteteam unterstützt seine Kollegen in Italien im Kampf gegen das Coronavirus. Am 22. April bot die EU-Kommission der Ukraine Finanzhilfen im Umfang von 1,2 Milliarden Euro an.

Die laufende Zusammenarbeit im Rahmen des Assoziierungsabkommens und der Östlichen Partnerschaft wird fortgesetzt. Vertreter der Zivilgesellschaft aus den Ländern der Östlichen Partnerschaft Ukraine, Georgien und Moldau brachten bei von der EU im vergangenen Jahr initiierten Konsultationen ihren Wunsch nach einer vertieften Integration zum Ausdruck. Das Assoziierungsabkommen mit der EU und die Visumfreiheit gelten als Ausgangspunkt für ein abgestimmtes weiteres Vorgehen der genannten Länder.

Beim in der Verfassung festgeschriebenen europäischen Integrationskurs der Ukraine hat sich nichts geändert. Im Gegenteil, in manchen Bereichen wurde er neu belebt. Gemeinsame Interessen im Bereich Arbeitsmigration und Grenzsicherung gewinnen an Aktualität.

Der zweifellos wichtigste und umfangreichste Schwerpunkt der Zusammenarbeit liegt im Bereich des Assoziierungsabkommens und der Angleichung der ukrainischen Gesetzeslage an EU-Standards. Da sich die Situation in den sechs Jahren seit der Unterzeichnung des Abkommens vielfach gewandelt hat, drängen ukrainische Experten auf eine Aktualisierung des Abkommens.

Für unabdingbar halten die Fachleute einen neuen Anhang zum Themenbereich „Gerechtigkeit, Freiheit und Sicherheit”, der Prioritäten für die Zusammenarbeit von Polizei und Justiz setzt und neue Indikatoren für Reformschritte im Bereich Korruptionsbekämpfung definiert. Auch Bestimmungen im Bereich Handel und Zoll bedürfen der Überarbeitung. Zudem sollte nach Meinung der Experten das Monitoring des Assoziierungsabkommens nach der Methodik des EU-Justizbarometers und des EU-Antikorruptionsberichts erfolgen.

Trotz der zunehmenden Distanz zwischen den EU-Ländern und der geltenden Einreisebeschränkungen tun sich neue Felder für eine vertiefte Zusammenarbeit auf. Der enge Austausch zwischen Grenzschutz, Einwanderungsbehörden sowie Polizei und Justiz in der EU und der Ukraine sollte auf horizontaler wie auf vertikaler Ebene weiter gestärkt werden, um die jeweils erfolgversprechendsten und effizientesten Lösungen zu erzielen.

Wie weiter? 

Es lassen sich unter anderen folgende Prioritäten für die Beziehungen zwischen der Ukraine und der EU im Pandemiejahr 2020 benennen:

- die Fortsetzung der Zusammenarbeit in den Bereichen Grenzschutz und Migration,

- der Datenaustausch zwischen den Zoll-, Polizei- und Justizbehörden beider Seiten,

- die reibungslose Gewährleistung eines visafreien Reiseverkehrs,

- die Durchführung des EU-Ukraine-Gipfels – sei es vor Ort oder virtuell,

- die Unterzeichnung des Abkommens über den gemeinsamen Luftverkehrsraum.

Im Bereich Sicherheit müssen beide Seiten trotz der Pandemie zu einer gemeinsamen Haltung zu den Rechtsverletzungen durch die Russische Föderation finden und die Fortführung der Sanktionen beschließen.

Mit Unterstützung durch die EU setzt die Ukraine das europäische Modell eines integrierten Systems für die Verwaltung der Außengrenzen um. Dieses Modell priorisiert die bilaterale Zusammenarbeit von Zoll und Grenzschutzpolizei mit den jeweiligen Nachbarländern. Ein wichtiger Punkt dabei ist die gemeinsame Entwicklung von Infrastruktur und die Unterzeichnung eines Abkommens zur gemeinsamen Grenzsicherung, um die Sicherheit der EU-Außengrenze zu erhöhen und die Abfertigung an den Grenzübergängen zu erleichtern.

Der erfolgreiche Beitritt der Ukraine zum New Computerised Transit System (NCTS) wird den Datenaustausch mit EU-Zollbehörden erleichtern, eine einzige, elektronisch abrufbare Zolldeklaration verpflichtend machen und Betrugsmöglichkeiten minimieren – etwa in Fällen, in denen Güter in verschiedenen Länder unterschiedlich bewertet werden. Dies wird für Erleichterungen im Wirtschaftsleben sorgen und die Zollgrenze zwischen der EU und der Ukraine sicherer machen. In der Ukraine wurden die entsprechenden Gesetze bereits verabschiedet, die EU finanziert nun die Angleichung der Systeme des ukrainischen Zolls in Hinblick auf Softwaresicherheit und Kompatibilität.

Die ukrainischen Bürger erleben das visafreie Reisen in die EU in ihrem Alltag als eine der greifbarsten Errungenschaften der Zusammenarbeit mit der EU. Zudem heben Experten die Bedeutung der Visafreiheit als Motor für substanzielle Reformen in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit, Gerechtigkeit, Korruptionsbekämpfung und Datensicherheit hervor. Derzeit gilt die Visafreiheit nur in sehr eingeschränkter Form. Die EU und die Ukraine sollten gemeinsam alles dafür tun, sie nach einer Lockerung der Quarantänemaßnahmen wieder vollständig zu gewährleisten.

Der traditionelle, für Juni geplante EU-Ukraine-Gipfel wird aller Voraussicht nach auf den Herbst verschoben. Der Gipfel ist eine wichtige Plattform zur Entwicklung von strategischen Visionen für eine gemeinsame Weiterentwicklung und sollte nicht der Pandemie zum Opfer fallen.

Das im Jahr 2013 aufgesetzte Abkommen über den gemeinsamen Luftverkehrsraum, das den Luftverkehr zwischen der EU und der Ukraine einfacher, sicherer und günstiger machen sollte, wurde im Zuge eines Konflikts zwischen den EU-Mitgliedsstaaten Großbritannien und Spanien über Gibraltar bislang noch nicht ratifiziert. Nach dem Brexit sollten diesbezüglich alle Hindernisse ausgeräumt sein und der Unterzeichnung des Abkommens nichts mehr im Wege stehen. Eine Liberalisierung des Transportmarkts zwischen der EU und der Ukraine könnte einen wichtigen Impuls für die Erholung des Luftverkehrs nach den Verlusten durch die Pandemie setzen.

Das Problem der russischen Aggression in der Ukraine droht im Moment in den Hintergrund zu geraten. Zudem bemüht sich die Russische Föderation derzeit bei der UN um eine Aufhebung der Sanktionen aus humanitären Gründen. Die EU und die Ukraine sollten ihre gemeinsame Herangehensweise beibehalten und weiterhin auf der uneingeschränkten Wiederherstellung der territorialen Integrität der Ukraine und auf der Verurteilung von Waffengewalt als Mittel der internationalen Politik bestehen.

Aus dem Ukrainischen von Beatrix Kersten.